壹、前言
在訴願法、行政訴訟法修正後，增加了許多舊法所無的訴訟類型，當事人行政救濟之管道可謂發生了地殼變動般的改變﹔其中對負擔處分提起撤銷之訴，對不給予授益處分提起課予義務之訴，並無疑義，但對行政機關給予具中間性質的「不符申請者意思之處分」或說是「不為當事人滿意之處分」，在新法下應如何救濟，或許仍有值得討論的空間，本文將就此提供一些粗淺的想法。
貳、處分態樣
所謂「不符申請者意思之處分」，其實存在不同之態樣：
1.處分本身即不符申請者意思
例如原期待純粹授益之處分，卻獲得一混合效力之處分。
2.處分本身符合申請者意思，但有不符申請者意思之附款
例如原期待單純的授益處分，卻獲得附有負擔附款的處分。而此一類型在救濟上應如何處理，學說見解頗為分歧，以下將概略說明國內學者之見解：
甲說：視附款之種類而定1：
乙說：視處分本身之性質而定2：
丙說：ａ視附款是否有獨立性質
ｂ視行政處分為羈束處分或裁量處分
交互參酌運用3：
丁說：附款均屬可分，不論附款種類為何，處分相對人均得基於訴之目的及訴訟風險考量，選擇針對附款本身單獨提起撤銷之訴4。
本文認為，似以丁說為妥。雖然傳統上採甲說，理由是負擔本身為獨立之行政處分，而其他附款不是，但其實此點並非重要，因為其他附款即令不是獨立的行政處分，畢竟也是一種附加規定，性質上與處分的主要規制內容本來就是可分的﹔至於在裁量處分情形，固然處分機關附加違法附款之決定，在整體衡量過程中佔有一定的份量，至少該裁量處分有一個重要的，亦足以影響結果的「過程上的瑕疵」，而使整體裁量行政處分受此「過程上瑕疵」感染而具有違法性，但其善後機制並非不存在，處分機關可以在附款被法院撤銷後，依行政程序法第一百十七條撤銷該行政處分，撤銷附款後之行政處分是否合法，與當事人是否可以獨立對附款訴請撤銷，實不應混為一談5。
參、可能的救濟途徑
- 針對附款獨立訴請撤銷：處分本身符合申請者意思，但有不符申請者意思之附款，依前述丁說見解，不論附款種類為何均可獨立訴請撤銷，不過如果是裁量處分情形，當事人應考量處分本身可能於嗣後成為不合法而被行政機關撤銷，而使原本所欲的處分也無法獲得之風險，來決定是否採取此一途徑。
- 對處分不服或於有附款時對處分連同附款併為不服：在處分本身即不符申請者意思之情形，當事人當然是針對處分表示不服﹔在處分本身符合申請者意思，但有不符申請者意思之附款時，當事人也可能是採取對處分連同附款併為不服的途徑。在此種情況下，當事人並非單純只欲求標的之撤銷，則應選擇何種訴訟類型，目前似尚欠缺明確的討論6，卻是學理上應存在許多疑難之問題，本文試討論如下7：
甲說：提撤銷之訴，獲撤銷後，若行政機關怠為處分或拒絕處分，再提起訴願、課予義務之訴（當然，若行政機關給予合意的處分就不會有後續的訴訟了）
在撤銷訴訟勝訴後，行政處分不存在，對當事人當初的申請案，行政機關本有給予處分的義務，倘若行政機關怠為處分或拒絕處分，即又符合課予義務訴訟之情形，當事人自得對之提起訴願及課予義務之訴。此一做法在理論與法條上最無問題，但就人民之立場而言，他只關心是否能獲得所期待的處分，之前不符其意思的處分變成如何，對他而言並非重點，結果卻要為此將救濟過程延長為兩階段，增加勞力、時間、費用之支出，與以下乙、丙、丁各說相較，徒增當事人訟累，亦不符合紛爭解決一次性之原則，顯然最不可採。
乙說：提不服拒絕申請之訴
不符拒絕申請之訴似乎是可能採取的類型，但嚴格言之，系爭情形並非拒絕處分，因為事實上已給予處分，只是該處分不符申請者之願望而已，故採此說需擴張拒絕處分之概念，解釋成給予不符申請者意思之處分也是一種拒絕。況且兩者性質上有類似之處，蓋不符拒絕申請之訴其實也是一種撤銷然後要求另為處分的訴訟，畢竟拒絕申請本身即是一行政處分﹔又由訴之聲明來看，不服拒絕申請之訴可聲明為「撤銷被告機關所為拒絕原告請求之處分……﹔被告機關應將原告坐落某地號土地予以徵收及補償」8，本有撤銷及請求另為處分兩部分，即可自然無礙地類推於對不符申請者意思之處分的情形。
丙說：提撤銷之訴
在撤銷之訴，法院也可能撤銷原處分命原處分機關另為處分或自為判決9，因此就判決型態言是可能獲得救濟的﹔但嚴格言之，典型的撤銷訴訟當事人的聲明是請求撤銷原處分，也就是當事人不欲有處分的存在，而非希望得到另一處分，因此就訴之聲明的角度而言，亦有未合之處，故需擴張解釋，將請求撤銷原處分而另為處分之情形，亦包含在撤銷之訴中才可。舊法時代只有撤銷之訴一種訴訟類型，遇不符申請者意思之處分當然均以撤銷之訴處理，訴之聲明寫作「撤銷……，另為適法之處分」，惟判決主文並非均有判命另為處分，有的僅寫撤銷，另為適當處分語則只出現於理由中說明（且似以此種情形為多），不過不論如何此種實務舊慣實有助於支持此說。
但另一方面，新法下課予義務訴訟除可請求為行政處分外，亦可請求應為「特定內容」之行政處分，而裁判依行政訴訟法第二百條應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分，或遵照其判決之法律見解對原告作成決定。而舊法之撤銷訴訟實務則似未見允許此種判決。新法下若要用撤銷之訴涵蓋不符申請者意思之處分的情形，勢必仍須再予擴張，將請求撤銷並另為一特定內容處分之情形，亦納入撤銷訴訟之射程範圍。
丁說：提撤銷之訴合併怠為處分之訴
新法既允許訴之合併，對於一方面期待某一處分一方面不欲與其衝突之另一處分的兩項請求，自有合併提起怠為處分之訴及撤銷訴訟之可能。但此說有一問題在於，怠為處分之訴本身需訴願前置，而之前對撤銷之訴所提起的訴願，是否同時亦可作為對怠為處分之訴前置的訴願，恐有疑義，或應擴張解釋使之可以較妥，尤其在行政訴訟法第一百十一條第四項只規定「撤銷之訴」未經訴願程序者不適用訴之追加之規定，而不及於「課予義務之訴」，雖然可能是立法疏漏，但或可加以利用而認為可以追加提起課予義務之訴而不用去管訴願前置的問題（尤其在怠為處分之訴要求訴願前置的立法，本來就未必很妥當的情況下10）。
以上各說如何採取較妥，本為試分析如下：
首先，甲說之不可採已如前述，乙、丙、丁三說在使當事人獲得迅速而經濟裁判與紛爭解決一次性的大前提下，倒沒有什麼重大差別。其中丙說既然以往即已存在，想必較易為實務所接受，實務可能根本多仍沿襲舊制為之，問題在於若進一步允許此種撤銷訴訟的再為擴張，使及於請求撤銷並給予特定內容處分之情形，則不服拒絕申請之訴似也會變成失去存在價值，蓋其亦可用此種擴張解釋的撤銷訴訟獲得相同之救濟矣。兩相比較之下，規範基礎會不一致，蓋新法既然創造出不符拒絕申請之訴，應該就表示撤銷訴訟不應該可以「完全」取代本有撤銷性質的不服拒絕申請之訴，延伸而來的也就不應該可以完全涵蓋性質類似（亦有撤銷而請求另為處分性質）的對不符申請者意思之處分訴訟的情形。因此或仍應維持撤銷訴訟與不服拒絕申請之訴的區別，到此本文試提出以下架構：
- 當事人可提起撤銷訴訟，沿襲舊實務，訴之聲明除請求撤銷外，可以添加請求另為處分﹔法院之判決主文倘若不寫另為處分，原處分機關原本也應另為處分，蓋當初人民的申請案仍然存在，本須給予回應矣。另一方面，為求迫促行政機關盡其處分義務，法院判決主文更宜直接寫出另為處分之文字，或可稍減行政機關屢屢延宕處分之情形。此為舊制即存在之救濟可能，為求人民權益之保護延續性，新法下似仍宜繼續承認，況且在拒絕申請之處分情形，學者雖未就聲明及主文多做探究，但多至少肯認有允許分離的撤銷訴訟之可能11。惟不論訴之聲明或判決主文，就不應允許請求或判令為特定內容之行政處分，以免造成不服拒絕申請之訴無存在空間，若欲追求請求特定內容之處分，應循不符拒絕申請之訴途徑。
- 當事人可提起不服拒絕申請之訴，請求另為處分或為特定內容之處分，法院亦應為如此之判決。就請求另為處分而言，前述1.循撤銷訴訟途徑亦可達此目的，也就是兩種途徑重疊之處，但既擴大當事人救濟可能，應無何不可。至於是否須表明撤銷原處分，在原來拒絕申請處分情形，學說上已有爭論12，此處延伸到對不符申請者意思之處分情形，也是一樣，採哪一說影響似不大。
- 當事人可提撤銷訴訟，若於訴狀送達後，又想請求特定內容之處分，可依行政訴訟法第一百十一條請求變更為不服拒絕申請之訴，或追加怠於處分之訴，因該條第四項只規定「撤銷訴訟」未經訴願程序者不得變更，不及於「課予義務之訴」，故在法條上已可允許變更追加。
肆、結語
對於不服申請者意思之處分，本文做了態樣上的分類，並對行政處分附款獨立爭訟性這一爭議問題加以討論，作為進一步析論對不符申請者意思之處分的救濟問題的前提基礎。而對於不符申請者意思之處分的救濟，疑難之點在於，應採取何種訴訟類型並沒有明確的答案，本文除一一說明採取各種途徑的可能性與困難之外，最後並提出自己的解決體系。而本文所提出之架構，係為兼顧法條規範價值的一致性，當事人救濟可能的擴大，以及舊制之做法，只是企圖在眾多價值中殺出一條血路，尋求一個平衡，不是絕對的答案，也未必是最佳的結論，例如給當事人太多選擇途徑，是否過度增加訴訟的複雜性，說不定就是一值得檢討的地方。而將來究竟會採取什麼樣的方式來面對不符申請者意思之處分，就只有等待實務遇見不同案型與起訴方式時的反應，慢慢去型塑吧，當然，更期待法院能對此一問題作整體性的體察，有意識地做出妥適的抉擇。
- 參照翁岳生，論行政處分，收錄於氏著，《法治國家之行政法與司法》，頁23（1995/11一版三刷）﹔吳庚，《行政法之理論與實用》，頁332,334（1999/6增訂五版）。惟翁文中其實僅提及負擔和條件，吳教授則另於《行政爭訟法論》中有不同標準見下面丙說。另可參閱許宗力，行政處分，收錄於翁岳生編，《行政法2000》上冊，頁628（2000/3二版）﹔陳敏，《行政法總論》，頁482（1999二版），皆稱此說為向來通說。 ↩︎
- 參照許宗力，行政處分，收錄於翁岳生編，《行政法2000》上冊，頁628（2000/3二版）﹔陳敏，《行政法總論》，頁481（1999二版）。 ↩︎
- 參照吳庚，《行政爭訟法論》，頁99，193-194（1999/5修訂版）。其中頁99提及三項標準並稱參酌運用，惟第二項標準其實是在說明不同情況循何種訴訟類型，故本文僅保留一、三項標準，整理成此樹狀架構，此亦與頁193所稱「考量兩項因素」相符（但頁193後面個別說明時，卻似乎又與其所提標準不完全相符）。 ↩︎
- 參照盛子龍，授益處分附款之爭訟手段，收錄於台灣行政法學會編，《行政法爭議問題研究》上冊，頁438-439,447（2000/12）。 ↩︎
- 相關討論可參照盛子龍，授益處分附款之爭訟手段，收錄於台灣行政法學會編，《行政法爭議問題研究》上冊，頁438-447（2000/12）。 ↩︎
- 例如吳庚教授於《行政爭訟法論》中，多次於不同場合提及此種情形，或提及可類推為相同處理之情形，處理方式卻頗不一致，不服拒絕申請之訴有之（頁99（二）後段﹔278前半），撤銷之訴有之（頁297（二），99（二）前段，193二，278後半，188），撤銷之訴合併怠為處分之訴亦有之（頁297（一）），何以如此並未深論﹔又如陳敏教授於《行政法總論》頁482提及，人民得提起課予義務之訴，人民如誤提起撤銷訴訟時，法院應諭知為訴之轉換云云，為何可提課予義務訴訟不得循撤銷訴訟亦未詳論。 ↩︎
- 除甲說直接以法條操作外，即以吳書中曾出現的三種可能途徑為乙、丙、丁說討論之。 ↩︎
- 關於訴之聲明可參照吳庚，《行政爭訟法論》，頁78（1999/5修訂版）。 ↩︎
- 參照吳庚，《行政爭訟法論》，頁187（1999/5修訂版）。 ↩︎
- 德立法例可逕向法院起訴，參照吳庚，《行政爭訟法論》，頁113（1999/5修訂版）。 ↩︎
- 參照陳清秀，《行政訴訟法》，頁120（1999）﹔蔡志方，《行政救濟法新論》，頁191（2000/1元照初版）。 ↩︎
- 參照陳清秀，《行政訴訟法》，頁118-119（1999）﹔吳庚，《行政爭訟法論》，頁78,195（1999/5修訂版）。 ↩︎
