一、前言
在政府採購招標程序中，押標金之繳納為取得投標資格之必要條件之一，採購機關對於廠商所繳納之押標金，原則上應於決標後無息發還未得標之廠商。例外在符合政府採購法（下稱採購法）第31條規定，即廠商有「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」、「開標後應得標者不接受決標或拒不簽約」等情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。當投（得）標廠商的押標金遭到採購機關所沒入時，涉及到人民財產權之不利益，法律應賦予人民救濟途徑。構成押標金沒入之原因有數個，是否所有情形的救濟途徑均相同？如該行為被評價為「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」時，投標廠商應循何種管道救濟？有無請求權時效消滅的問題？本文將逐一探討。
二、押標金之目的
關於「押標金」之目的，參照最高法院81年台上字第2963號民事判決意旨，認為是投(得)標廠商為擔保其願遵守投標須知規定，而向招標單位所繳納之「投標保證金（Bid bond）」。除了有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用（屬於違法性質），亦有督促投標人於得標後，必然履行契約（屬於違約性質）。易言之，「押標金」之繳納，具有維持招標秩序，以及督促廠商得標後必然履行契約之雙重目的。
三、影響採購公正之違反法令行為態樣
如前所述，繳納押標金目的之一，在於確保投標之公正，以避免不當或違法之行為介入。當投（得）標廠商的行為，符合採購法第31條第8款所稱「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」時，即構成沒入押標金之原因。本款為概括性的規定，實務上常見的「圍標」行為即為本款所規範之對象。
所謂「圍標」又俗稱「搓圓仔湯」，通常係指在招標過程中，行為人為了影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使其他有意競標的廠商不為投標或不為價格之競爭。在公部門之政府採購招標過程，欲藉由投標廠商間相互「競爭」而節省預算支出，倘若有圍標、陪標等虛增投標廠商之行為，形式上雖具有眾多廠商參與競標之假象，惟欠缺實質之競爭，導致政府採購制度所期待建立之公平競爭機制無法落實，因此有必要加以規範。
最高行政法院見解認為，對於政府採購案所為之圍標行為，顯屬有影響採購公正之違反法令行為（參照最高行政法院98年度裁字第2704號裁定）。據此，當投（得）標廠商一旦有圍標行為態樣，即該當此法律要件。採購機關即應沒入其所繳納之押標金，其已發還者，應予追繳。
四、管制性不利處分與時效
(一)沒入押標金行為性質
「管制性不利處分」側重在對特定行為之持續性管制，以預防公益受到損害，與著重對過去行為制裁之秩序罰不同。最高行政法院98年度裁字第1382號、第2704號裁定均認定：「如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳，自屬『管制性不利處分』，此與行政罰法所謂『制裁性不利處分』以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同。」因此針對圍標行為所為之「押標金沒收及追繳」，其性質既非行政罰法所稱之行政罰，亦無一事不二罰之問題。
(二)無時效規定
羅馬法諺有云：「法律幫助勤勉人、不幫助睡眠人」。其說明法律所賦予之權利均須及時請求，而時效制度之法理，目的在避免法律關係久懸未決，保障當事人之權益。當投（得）標廠商違背保證義務之行為時，應自當時起即得行使沒入、追繳押標金之請求權，倘若採購機關未即時行使，則該追繳押標金請求權有無消滅時效規定之適用？分述如下
1. 不適用行政罰法時效規定
由於採購法第31條第8款規定所為之押標金沒入，目的不在於處罰，而是在於糾正投（得）標廠商破壞競爭秩序之行為，使其違法狀態得以終止，對於被命更正之措施之違法行為者，性質上為「管制性不利處分」，而非「裁罰性之不利處分」，不具有行政罰之性質。因此，無行政罰法第27條第1項規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅」之適用（參照最高行政法院99年度裁字第1199號裁定）。
2. 不適用公法上請求權時效規定
上述押標金之沒入或追繳，係本於公權力作用，單方所為之下命侵益性行政行為，與所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利，兩者明顯不同。因此押標金之沒入或追繳，並不適用行政程序法第131條第1項、第2項：「Ⅰ公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。Ⅱ公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」之規定（參照最高行政法院100年判字第1071號判決）。
五、救濟途徑
法院實務上認為，立法者對於政府採購爭議之解決係採「雙階理論」，即將政府採購契約締結前採購決定程序之相關爭議定位為公法性質，應循行政救濟途徑解決；至於政府採購契約之履約或驗收爭議，則定位為私法上之爭議，應循民事爭訟途徑解決。
易言之，救濟途徑係以廠商與機關間契約是否已成立而區分之。倘若採購契約於決標時契約即已成立，廠商得標後拒絕簽訂書面契約或履行給付義務，即屬於債務不履行，採購機關自得向廠商主張損害賠償責任，而以「押標金」填補損害。此際廠商如有不服，則應循民事爭訟途徑解決。倘若廠商參與競標的行為，有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形者，而發生「押標金沒收及追繳」爭議，該情形應屬發生於決標前，依據政府採購法第74條、第83條規定及最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議意旨，屬於公法上爭議，其爭議自應循行政救濟途徑（先提出異議及申訴），若涉訟於法院，應由行政法院審判。
六、結論
影響政府採購公正之違反法令行為有多種態樣，其中以「圍標行為」為最高行政法院所肯認。採購法第31條第8款規定所為之押標金沒入，目的不在於處罰，而是在於糾正投（得）標廠商破壞競爭秩序之行為，使其違法狀態得以終止，性質上為「管制性不利處分」。倘若採購機關未即時行使「沒入、追繳押標金之請求權」，依目前司法實務見解，並無行政罰法「因3年期間之經過而消滅」與行政程序法「因5年間不行使而消滅」時效消滅規定之適用。影響政府採購公正之違反法令行為態樣，如發生於契約成立前，應屬於公法上爭議，其爭議自應循異議及申訴行政救濟途徑，若涉訟於法院，應由行政法院審判。
