◎賴文智律師
國家科學及技術委員會於2024年7月15日公告「人工智慧基本法」草案[1]。我國立法技術上使用「基本法」為名，始於1999年「科學技術基本法」的立法，主要是參考日本立法例而來。以「科學技術基本法」為例，其並非直接涉及人民權利義務之作用法，也不是規定政府機關組織的組織法，而是在科技領域中作相關原則規定之母法。這樣的「基本法」的模式因為具有宣示性的效果，可以緩解對於特定領域立法的迫切需求，迄今已有包括：教育基本法、環境基本法、通訊傳播基本法、原住民族基本法、客家基本法、文化基本法、海洋基本法、社會福利基本法、道路交通安全基本法。這種立法模式因為不涉及具體權利義務，僅描述大的原理原則，而且是「正確」、「不會錯」的原理原則，容易形成共識，但也因如此，國人也不應寄予過多期望，還是需要看後續相關的立法，否則，容易流於「宣示」層面，無實質助益。
以下即簡介評述幾點「人工智慧基本法（草案）」值得關注的議題：
- 人工智慧的定義寬鬆，儘可能擴大適用範圍：草案第2條規定，「本法所稱人工智慧，係指以機器為基礎之系統，該系統具自主運行能力，透過輸入或感測，經由機器學習與演算法，可為明確或隱含之目標實現預測、內容、建議或決策等影響實體或虛擬環境之產出。」這樣的定義來自於OECD對於人工智慧的定義，並為歐盟人工智慧法所採用（人工智慧法定義更細緻），都比較寬鬆。主要的特色就是自主性（Autonomy），技術上則限於採取機器學習，演算法則太廣泛，無法作為區辨一般的電腦軟體與人工智慧的依據。
- 缺乏國家層級的資料治理思考：作為人工智慧發展的重要基礎，人工智慧基本法草案，談及資料治理，大概只有二個面向，一個是個人資料保護，另一個則是政府應建立資料開放、共享與再利用機制，這些都沒有錯，但高度不夠，因為沒有國家戰略層級的思考，當這二個容易衝突、但都沒有錯的原則放在一起的時候，應該如何決定要往哪個方向走？
2020年2月歐盟執委會發布《人工智慧白皮書(White Paper on Artificial Intelligence)》以及《歐盟資料策略(European Data Strategy)》。《歐盟資料策略》主要針對資料經濟的未來，透過單一歐盟資料空間的構想，企圖在中國（國家高度掌握各種資料）與美國（大型企業掌握大量網路使用者資料）這二種截然不同的發展方向，提出第三條路，認為在強調歐盟價值（個人資料保護、消費者權利（基本權）以及競爭法）的法律管理框架，可以促成資料近用，創造一個新的資料經濟體系。台灣與歐盟的狀況不同，沒有無法讓其他國家忽視的「資料市場」，還夾在美中兩大貿易強權之間，在不可能選擇中國模式的情形，又無法任由美國大型企業掌握大量資料，恐怕只能採取歐盟模式進行修正。而《歐盟資料策略》所提及需要考量資料市場力量不平衡的重要觀點，這對台灣廠商發展人工智慧顯然具有相當的影響，即應一併納入考量。或許應該考慮將資料治理拉高到與人工智慧發展相同高度，考慮修改為《資料治理與人工智慧基本法》。 - 未能宣示建立國家主權人工智慧的決心：輝達的黃仁勳雖然是為了推銷商品而鼓吹「主權AI」，但對於台灣而言，恐怕是一劑不得不吞的解藥。即令我們使用來自美國或歐盟的人工智慧服務，多數民眾還是依賴中文進行互動，目前各人工智慧服務提供者所支援的中文服務，即令以繁體中文互動，都充斥著與台灣本地文化不同的資訊，長此以往，即可能自然而然喪失語言背後所薀含的政治、經濟、文化等更深層的認同。而草案僅在第15條第2項規定，「政府應致力提升我國人工智慧使用資料之品質與數量，確保訓練結果維繫國家多元文化價值與維護智慧財產權。」舉例來說，當著作權保護遇上維繫國家多元文化價值時，誰該退讓？沒有優先順序，這樣的立法就只是和稀泥而已。草案的公告期間確實是讓民眾有機會表示意見，但這種列出來的都是對的，但看不到政府機關主張，也不是好的草案，只是扮演好好先生而已。
- 沒有單一主管機關，恐將落入與個資法相同的處境：草案第10條規定，「Ⅰ數位發展部應參考國際標準或規範發展之人工智慧資訊安全保護、風險分級與管理，推動與國際介接之人工智慧風險分級框架。Ⅱ各目的事業主管機關得循前項風險分級框架，訂定其主管業務之風險分級規範。」亦即，草案規定由數發部擔負起訂立人工智慧風險分級與管理框架，但實際上人工智慧的管理是回到各目的事業主管機關，而不是由數發部負責。個人資料保護法未能充分落實，尤其是針對政府機關涉及個資保護事宜，正是過去由法務部負責個人資料保護法的立法與解釋，但回到各目的事業主管機關負責個資相關業務。這類涉及政府機關自己也必須遵守的法律，由目的事業主管機關自己規範自己，本質就是不可能的事。政府機關涉及人工智慧議題也是如此，《1984》的老大哥就是最好的典範。個人資料保護法前車之鑑，現在還要這樣做嗎？
話雖如此，人工智慧基本法草案還是值得我們關注的，第3條提出最重要的原則，包括：永續發展與福祉、人類自主、隱私保護與資料治理、資安與安全、透明與可解釋、公平與不歧視、問責，這些原則都是重要的；第4條提供租稅等優惠措施，產業絕對需要；第5條有關法規調適，也可以提供未來產業與政府機關溝通的基礎（現在真的愈來愈困難，地方公務員連衛福部對於類菸品或其組合元件定義都不理會，只要提到電子菸，不去管你賣的是裝電子菸的皮件或鏈子，都執意要開罰，溝通只會給你一句，你不服可以去訴願）；第6條、第12條第2項，有關人工智慧發展所需的創新沙盒與研發的例外，也是有必要的。但遇到第3條所列的原則，還是沒有提供好的解方。例如：創新沙盒可否在可能違反個資法的情形下進行？
無論如何，提出人工智慧基本法草案還是一個好的開始，但民眾應該更希望看到政府機關可以勇於挑戰人工智慧發展所面臨到不同重要原則之間衝突的問題，由國家發展的層級提出具體的主張，並為自己的政策主張辯護，而不是只提出看起來都是對的原則，但卻沒有提出這些明顯可能相互衝突的原則，彼此之間應該如何調和或其優先順序的主張。這樣無異就是讓政府只當好人，壞人都由民間來做，其實也是失職的。
[1] 公告連結：https://join.gov.tw/policies/detail/4c714d85-ab9f-4b17-8335-f13b31148dc4
